O Texto a seguir trata da introdução do meu projeto de pesquisa de doutorado que trata dos enunciados do SNC.
Introdução
Até
o período de redemocratização nos anos 1980, as políticas
públicas de cultura no Brasil buscavam principalmente a organização
e gestão de instituições públicas como museus, bibliotecas e
entidades reguladoras de interesse governamental. O advento da Lei
Sarney, a primeira lei de incentivo à cultura no ano de 1986
desencadeou um novo processo de gestão das políticas culturais, em
que o Estado dividia com o mercado parte das decisões sobre quem
poderia utilizar as verbas para projetos culturais através de
patrocínios de empresas. No início dos anos 1990, a Lei Sarney foi
substituída pela nova lei federal de cultura, lei 8.313/91,
conhecida como Lei Rouanet e também inspirada nos mesmos preceitos
liberais da lei anterior. A Lei Rouanet foi amplamente incentivada
pelo Estado, principalmente na gestão do Presidente Fernando
Henrique Cardoso a partir de sua regulamentação com novos critérios
em 1995, em que as políticas de incentivo à cultura passam a ser
geridas pelo ideal do slogan
federal "Cultura é um bom negócio".
Na
gestão seguinte com a posse do artista Gilberto Gil no Ministério
da Cultura (MinC), as políticas culturais brasileiras tomam um novo
rumo por meio da criação de novos decretos e alternativas que
privilegiavam ao contrário das leis de incentivo à cultura do
período anterior, a diversidade cultural e a ampliação do acesso à
cultura.
Inspirado por relatórios desenvolvidos pelas comissões de cultura
da UNESCO entre os anos de 1995 e 1998, e por novos direcionamentos
desenvolvidos nas políticas culturais mundiais, o ministro Gilberto
Gil, em seu discurso de posse no ano de 2003, evidenciou a intenção
e a vontade da gestão de ampliar o olhar sobre a cultura a partir do
enfoque antropológico e da diversidade cultural.
(...) E o
que entendo por cultura vai muito além do âmbito restrito e
restritivo das concepções acadêmicas, ou dos ritos e da liturgia
de uma suposta "classe artística e intelectual". (...)
Cultura como tudo aquilo que, no uso de qualquer coisa, se manifesta
para além do mero valor de uso. Cultura como aquilo que, em cada
objeto que produzimos, transcende o meramente técnico. Cultura como
usina de símbolos de um povo. Cultura como conjunto de signos de
cada comunidade e de toda a nação. Cultura como o sentido de nossos
atos, a soma de nossos gestos, o senso de nossos jeitos. Desta
perspectiva, as ações do Ministério da Cultura deverão ser
entendidas como exercícios de antropologia aplicada. (...) Não cabe
ao Estado fazer cultura, mas, sim, criar condições de acesso
universal aos bens simbólicos. Não cabe ao Estado fazer cultura,
mas, sim, proporcionar condições necessárias para a criação e a
produção de bens culturais, sejam eles artefatos ou mentefatos. Não
cabe ao Estado fazer cultura, mas, sim, promover o desenvolvimento
cultural geral da sociedade. Porque o acesso à cultura é um direito
básico de cidadania (...) (GIL, 2003)
O
modelo das leis de incentivo à cultura passa a ser questionado nesta
nova gestão, que busca implantar um novo modelo de política
cultural. “O
panorama começa a mudar a partir de Gilberto Gil no Ministério da
Cultura. A construção da Conferência Nacional de Cultura; do Plano
Nacional de Cultura e do Sistema Nacional de Cultura são marcos
emblemáticos do processo de mudança”. (ALCANTARA, 2013, p. 3)
As
novas leis propostas a partir do ano 2000 visavam uma mudança
estrutural e ideológica nas práticas das políticas culturais. A
primeira delas e que deu o tom das diretrizes para a criação de
todos os enunciados seguintes foi o Plano Nacional de Cultura (PNC)
criado a partir da PEC 306/20001
elaborada inicialmente pelo deputado Gilmar Machado que se
transformou na emenda constitucional N. 48 que gerou o Artigo 215 da
constituição federal e posteriormente transformado em lei ordinária
por meio do projeto de lei 6.835/20062
e aprovado como lei regulamentar 12.343/20103.
A primeira versão do Plano foi habilitado em 2007 criando então
assim as bases para o que o MinC passa a chamar de Política Nacional
de Cultura.
Entre
os documentos criados em seguida, o mais importante deles e objeto
central de nossa tese, destacamos o Sistema Nacional de Cultura (SNC)
criado pelo deputado Paulo Pimenta a partir das Propostas de Emendas
Constitucionais, PEC 416/20054
e PEC 34/201 gerando assim o artigo 216-A da emenda constitucional n.
715
de 29 de novembro de 2012 e encontra-se atualmente em fase de
regulamentação e implantação.
Art. 2016-A O
Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração,
de forma descentralizada e participativa, institui um processo de
gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura,
democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação
e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano,
social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais. §
1º O Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na política nacional
de cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de
Cultura e rege-se pelos seguintes princípios: I - diversidade das
expressões culturais; II - universalização do acesso aos bens e
serviços culturais; III - fomento à produção, difusão e
circulação de conhecimento e bens culturais; IV - cooperação
entre os entes federados, os agentes públicos e privados atuantes na
área cultural; V - integração e interação na execução das
políticas, programas, projetos e ações desenvolvidas; VI -
complementaridade nos papéis dos agentes culturais; VII -
transversalidade das políticas culturais; VIII - autonomia dos entes
federados e das instituições da sociedade civil; IX - transparência
e compartilhamento das informações; X - democratização dos
processos decisórios com participação e controle social; XI -
descentralização articulada e pactuada da gestão, dos recursos e
das ações; XII - ampliação progressiva dos recursos contidos nos
orçamentos públicos para a cultura. § 2º Constitui a estrutura do
Sistema Nacional de Cultura, nas respectivas esferas da Federação:
I - órgãos gestores da cultura; II - conselhos de política
cultural; III - conferências de cultura; IV - comissões
intergestores; V - planos de cultura; VI - sistemas de financiamento
à cultura; VII - sistemas de informações e indicadores culturais;
VIII - programas de formação na área da cultura; e IX - sistemas
setoriais de cultura. § 3º Lei federal disporá sobre a
regulamentação do Sistema Nacional de Cultura, bem como de sua
articulação com os demais sistemas nacionais ou políticas
setoriais de governo. § 4º Os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios organizarão seus respectivos sistemas de cultura em leis
próprias." Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor
na data de sua publicação ”
(EC n.71, 2012, art. 216-A)
A
aprovação da emenda constitucional N. 71 que instituiu o Sistema
Nacional de Cultura em 2012 oficializou os acordos de cooperação
entre o MinC, estados e municípios que já estavam sendo realizados
desde 2009 a fim de adiantar a implantação do sistema. O SNC
descentraliza a implementação das políticas culturais previstas no
Plano Nacional de Cultura (Artigo 2o, XIII) ao estabelecer mecanismos
de gestão compartilhada entre os entes federados e a sociedade
civil, divide responsabilidades, proporciona maior participação
social, porém ao mesmo tempo depende não apenas das ações do MinC
para o sucesso do plano federal. O SNC “organizado
em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa”
prevê, em sua estrutura em diálogo com o PNC, entre outras questões
de cunho federal, a criação de sistemas, planos, fundos e conselhos
estaduais e municipais dos entes federados que decidirem aderir ao
sistema. Esse diálogo entre os entes federados é uma das principais
partes do sistema como um todo e peça-chave ao sucesso da proposta,
bem como de seu viés de participação social e descentralização,
ao dividir responsabilidades com os entes federados.
Pela arquitetura proposta, o
sistema será criado não apenas em nível nacional, mas serão
instituídos também o Sistema Estadual de Cultura e o Sistema
Municipal de Cultura. E em todos os níveis federativos, os elementos
constitutivos serão: órgãos gestores de cultura; conselho de
política cultural; sistema de financiamento à cultura; comissões
intergestoras; programa de formação na área de cultura; sistema de
informações e indicadores culturais; sistemas setoriais de cultura;
e conferência de cultura. (VARELLA, 2014, p. 160)
Porém,
mesmo com a aceleração do processo junto aos entes federados,
atualmente boa parte dos estados e municípios ainda não concluiu as
etapas básicas previstas para a implantação do Sistema. As
diversas mudanças no comando do Ministério nestes últimos anos e a
complexidade de implantação do sistema como um todo vêm gerando
dificuldades em estabelecer o que foi proposto inicialmente, bem como
os ideais de cultura de Gilberto Gil. Uma das maiores dificuldades
encontradas nos estados e municípios é a escrita dos Planos e
Sistemas de Cultura e por este motivo propomos esta pesquisa de
doutorado. Desde o ano de 2010 até 2020, período de vigência do
primeiro decênio do PNC, está prevista a escrita de mais de cinco
mil planos e sistemas de cultura em todo país pelos membros de
conselhos estaduais e municipais de cultura, bem como a escrita de
outras milhares de leis de Sistema de Cultura por parlamentares
locais. A criação dos enunciados dos Planos de Cultura tem se
mostrado um entrave na implantação do sistema, principalmente por
conta de sua produção textual complexa, pela dependência a
pesquisas de demanda de produção e da exigência da participação
social de artistas e produtores culturais locais na escrita dos
planos. Além disso, os planos devem sua escrita dividida e definida
também em Planos Setoriais e Territoriais6.
O mesmo tem acontecido com as leis de Sistemas de Cultura estaduais
e municipais, pois nem sempre parlamentares locais conhecem o sistema
nacional ou mesmo comungam dos mesmos ideais da proposta em
democratizar o acesso à cultura. Os Planos de Cultura nos estados e
municípios serão escritos por "diversas mãos", isto é,
por conselheiros locais e populares da sociedade civil interessados
em participar da construção desses planos. Estes deverão
participar de diversas reuniões e etapas de desenvolvimento até
chegar num texto final e na lei que instituirá cada plano. Em alguns
casos os textos dos planos passarão por etapas de consulta pública
via internet que possibilitará novas interações, com leituras e
novas sugestões aos enunciados propostos. A escrita dos planos e
suas respectivas leis deverão apresentar forma e conteúdos
similares ao Plano federal porém com características baseadas em
demandas locais. Faz parte da escrita dos Planos de cultura, além
das leis reguladoras que apresentam formato relativamente estável
enquanto enunciado da esfera legislativa, também um tipo de
enunciado específico que buscaremos chamar a partir desta tese de
gênero discursivo Plano de Cultura. Estes enunciados apresentam
formatos e conteúdos similares e apresentam em sua forma
composicional partes pré-estabelecidas: princípios, diretrizes,
estratégias, metas e ações.
Os
sistemas de cultura dos entes federados apresentam uma produção
textual similares a leis orgânicas ou leis estaduais, e os autores
responsáveis em boa parte dos casos serão deputados e vereadores
que aplicarão as leis destes sistemas em seus respectivos órgãos
legislativos. Ainda que aparentemente seu formato seja similar a uma
lei, com artigos e parágrafos, para a escrita dos sistemas nos entes
federados, o MinC estabeleceu um texto modelo com características
específicas que deverá ser utilizado e adaptado a realidade de cada
local. Este modelo, ainda que busque auxiliar no processo de escrita,
tem gerado dificuldades diversas. Entre elas destacamos as
dificuldades para a implantação de ferramentas de pesquisa de
mapeamento e demanda para a criação dos planos e sistemas, ou mesmo
nem sempre o tipo de estrutura do texto esta adequado ás demandas
locais ou até casos mais complexos, quando os ideais do texto
modelo não dialoga com os ideais dos parlamentos de cada ente
federado. Além da escrita de cada um dos enunciados, a escrita de
planos e sistemas dos entes federados deverão convergir com a
proposta do todo, isto é, com a arquitetônica do sistema que busca
um olhar ampliado de política cultural. Os enunciados produzidos em
cada cidade, tanto planos quanto sistemas, deverão estar em relação
dialógica de concordância com sistemas e planos de cultura
estaduais, com o Plano Nacional de Cultura, bem como a aplicação
concreta das metas e ações previstas, e principalmente com o
Sistema Nacional de Cultura. O sucesso desta nova Política Nacional
de Cultura dependerá do sucesso do diálogo entre os enunciados
produzidos, a satisfatória realização de ações propostas em cada
enunciado e o diálogo as diversas esferas ideológicas envolvidas no
processo e seus respectivos modos de produção e funcionamento.
Nossa pesquisa buscará observar como tem acontecido o processo de
escrita destes enunciados e se de fato os planos e sistemas já
escritos e aprovados tem conseguido atingir metas discursivas
estabelecidas e dialogar de forma satisfatória com outros enunciados
do "todo" mantendo o ideal proposto por esta arquitetônica
de um olhar ampliado de cultura.
Por
conta da complexidade observada na escrita dos Planos e Sistemas,
tomamos a arquitetônica como um dos pontos centrais de nossa
reflexão, já que os enunciados criados pelos entes federados agem
como força motriz do sistema e da nova proposta de política
cultural em nível federal. Nossa pesquisa parte da constatação da
necessidade de análise dos enunciados criados a partir de 2003, o
SNC e o PNC, bem como enunciados auxiliares dos entes federados que
configuram a implantação do Sistema e de seus respectivos planos.
Esta análise visa não apenas responder nossa pergunta de pesquisa,
mas também trazer alternativas por meio de análises discursivas,
com o propósito de auxiliar nos processos de implantação deste
novo modelo de política cultural.
Corpus
principal:
- Sistema Federal de Cultura e Conselho Nacional de Política Cultural (Decreto 5.520/2005)
- Plano Nacional de Cultura (lei 12.243/2010) e anexos.
- PEC 306/2000 e 416/2005; Artigos 215 (EC 48/2005) e 216 (EC 71/2012) da constituição federal.
- Duas leis de Sistemas Estaduais e Municipais de Cultura já implantadas (a definir no decorrer da pesquisa de acordo com os resultados da análise inicial do corpus) e seus respectivos Planos de Cultura já aprovados e implantados.
Corpus
auxiliar:
- Cartilha “Como fazer um Plano de Cultura” (Novembro 2013)
- Discursos de Posse dos Ministros: Gilberto Gil (2003), Juca Ferreira (2006 e 2015), Ana de Hollanda (2011), Marta Suplicy (2012)
- Guia de orientação para os estados - SNC (novembro 2011)
- Manual “Estruturação, Institucionalização e Implementação do Sistema Nacional de Cultura” (Dezembro 2011).
- Sites de internet oficiais do Sistema e Plano Nacional de Cultura.
1Informações
oficiais sobre a PEC 306/2000. Disponível em: <
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=14692
> acesso em 08/03/14.
2Informações
oficiais sobre o projeto lei 6385/2006. Disponível em: <
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=319143
> acesso em 08/03/14.
3Informações
oficiais sobre a Lei 12343 que institui o PNC. Disponível em: <
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2010/lei-12343-2-dezembro-2010-609611-norma-pl.html
> acesso em 08/03/14.
4
Informações
oficiais sobre a PEC 416/2005. Disponível em: <
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=290677
> acesso em 08/03/14.
5
Projeto de emenda constitucional
71/2012 que institui o artigo 216-A na constituição. <
http://legis.senado.leg.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=246188&norma=265892
> Acesso em 12/12/14.
6Aliado
aos Planos Estatuais e Municipais, representados pela alcunha de
Planos territoriais,
também deverão
ser escritos os Planos Setoriais
que trarão
especificidades de áreas culturais e artísticas de cada região.
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